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关于设立县级人大专门委员会的思考
更新时间:2020-03-04 17:45:15     来源:湖南人大网     作者:李青 吴超华

      2015年6月,中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,明确提出“县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会”。同年8月,全国人大常委会通过地方组织法、代表法、选举法修正案,赋予县级人大设立专门委员会职权。新形势下,如何规范设立县级人大专门委员会并充分发挥作用,成为县级人大加强依法行权履职的重要课题。
  设立县级人大专门委员会的法律依据
  《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第三十条第一款规定:“自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要,可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会;县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要,可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。”这就从法律上明确了县级人大设立专门委员会的依据,确定县级人大专门委员会是县级人大所设的法定机构,具有法定职权。
  与上级人大专门委员会一样,县级人大专门委员会须接受本级人大及其常委会的领导。地方组织法第三十条第三款规定:“各专门委员会在本级人民代表大会及其常委会的领导下,研究、审议和拟定有关议案;对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议。”专门委员会作为人民代表大会的常设工作机构,在人民代表大会及其常务委员会闭会期间继续开展工作,从而扩展和延伸了人大及其常委会活动的时间和空间,也为人大代表和人大常委会组成人员在闭会期间履行职责提供了适当的组织形式和合法程序。同时,专门委员会的活动及工作方式具有主动性和灵活性,可以在人民代表大会或其常务委员会交付事项的范围内自主确定行动方式、工作内容与程序,而且各专门委员会行使职权有专业化的分工合作,可为人大及其常委会有效行使职权提供前提条件。
  县级人大专门委员会的特点和优势
  县级人大设立专门委员会是人民代表大会制度与时俱进发展的必然,是坚持和完善人民代表大会制度的需要,也是人大工作实践不断深化发展的结果。县级人大专门委员会与常委会工作机构相比较,有其独特的优势和作用。
  机构专门化程度较高。专门委员会的组成人员都是本级人大代表或人大常委会组成人员。专门委员会是在本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内进行专门性工作的机构,能够在较高层次上为本级人民代表大会及其常务委员会行使职权提供比较专业的建议、参谋和服务。专门委员会的工作不仅为本级人民代表大会及其常务委员会提供信息、反映情况,而且还提出决策依据和决策方案,是本级人民代表大会及其常务委员会审议决策时必不可少的辅助力量,能够为人大及常委会提供更精细的服务,提升人大监督的准度。
  工作专业性较强。专门委员会按照专业分工设置,对口联系本级人民政府及有关工作部门和人民法院、人民检察院,在一定职责范围内,对一些专门性的问题进行深入细致的调查研究。专门委员会集中主要精力聚焦专门问题,围绕专门问题认真学习与本委员会工作有关的法律、政策和专业知识,开展专题调查,进行专题理论研究和实践探索,积极发挥专门委员会组成人员的专业特长,提出有价值的意见、建议和方案。
  听取民意集中智慧较广。作为县级人民代表大会的常设工作机构,专门委员会可以审议、拟订和提出有关议案,具有一定的法律地位和监督职能;可以对人民群众反映强烈的重大社会问题进行视察,听取本级人民政府及部门、人民法院、人民检察院的工作汇报,调查本级国家机关及其工作人员执行宪法、法律的情况等,并根据视察和调研结果,向本级人民代表大会及其常务委员会提出议案或建议。同时,专门委员会的专业性、权威性又要求在工作中密切联系同本专门委员会有关的人大代表、专家学者和选民群众,搭建起新的联系桥梁和履职平台,有利于广泛集中民意、智慧和力量做实人大工作。
  设立县级人大专门委员会需要注意的几个问题
  县级人大设立专门委员会是一项全新的工作,是在一张白纸上画图,很有必要在操作上统一部署,更多地汲取上级人大设立专门委员会工作经验,结合县级人大实际,对相关工作予以明确规范。
  依法依规设立。《地方组织法》第三十条规定:“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要,可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。”这仅仅是原则性要求,对于人大专门委员会的设立条件、设立原则和设立标准未做明确规定,需要探索完善。其中,“需要”的标准如何确定,何种条件下可以设立专门委员会,设立专门委员会依据什么原则等诸多问题,法律未加以具体明确。“可以设立”和“等”为设立专门委员会的具体个数提供了操作空间。因此,县级人大设立专门委员会务必按照法律规定,结合上级人大统一部署和安排,有序推进。在设立时间上,不能为了走在全市、全省甚至全国前列而刻意追求早设立。在设立程序上,完全可以参照省人大授予设区的市立法权的方式进行,做到条件成熟一个设立一个。
  注意避免模仿。在《地方组织法》修改之前,我国人大没有在县级人大设立专门委员会的先例,在实际操作中很多筹备工作、具体操作只能借鉴上级人大的做法。但是,县级人大与上级人大有很多的不同之处,比如设区的市以上的人大都有立法权,而县级人大没有;上级人大的专门委员会比较多,分工比较细,而县级人大难以做到;上级人大的专门委员会组成人员来源比较广、专业能力水平高,县级人大难以相比;等等。因此,实际工作中要避免模仿上级人大的做法,对其好的做法积极吸收与采纳;特别要对上级人大专门委员会的行权履职多总结,借鉴其经验教训,从源头上预防相关问题的出现,在实际工作中注重原则性和灵活性相结合,切实提升专门委员会的工作实效。
  紧密结合实际。设立专门委员会无疑将成为县级人大行权履职的“激发器”,县级人大在监督的广度、深度上将有大的提升和进步。在机构设置上,要将法律规定、上级人大要求与本地实际相结合,直面目前县级人大及常委会行权履职作用凸显而地区发展不平衡的现状,不一概而论,不搞“一刀切”,要循序渐进,因地制宜。比如民族自治县有一定的立法权,可以制定自治条例和单行条例,在设立法制专门委员会上可以先行先动,早日为县域立法发挥作用。而财政经济专门委员会可以在面上统一铺开,有利于各地探索财政经济专门委员会工作方法,最大程度发挥财政经济专门委员会作用,着力推进财政监管和预算执行。而对于农业产业化水平高、环境资源保护工作形势严峻等特点突出的地方,可以探索设立农业、环境资源保护等专门委员会。同时,更要综合考虑县级人大特点,在专门委员会的运行制度、工作机制上做出完善设计与稳妥安排,把设立专门委员会与健全人大工作制度结合起来,将好的经验做法通过新的工作机制予以充分发扬。
  发挥县级人大专门委员会作用的几点建议
  2016年以来,随着各地人代会的召开,浙江温岭、贵州玉屏、湖北枝江等地人大纷纷设立专门委员会。江西省南昌市委办公厅印发《关于加强县区、乡镇(街道)人大建设的若干实施意见》,对县区、街道、乡镇人大机构设置进行相关要求。其中,根据人大工作重心重点,县区人民代表大会增设法制专门委员会和财政经济专门委员会,专门委员会均为正科级,专职委员、委员从人大代表中产生。同时,在法制专门委员会内增挂备案审查工作委员会,在财政经济专门委员会内增挂预算审查工作委员会。今年是县级人大的换届选举年,专门委员会势必将如雨后春笋般设立。在设立机构的同时,注重以发挥专门委员会的作用为目的,进一步明确职权职责、完善工作制度、提高履职效能,增强县级人大行权履职的活力与实效。
  注重发挥职能作用。县级人大设立专门委员会,无疑将进一步激发县级人大履职潜能,促使县级人大提升监督的广度和深度。着力履行好专门委员会职能职权,在审议或承办人大主席团、常委会交付的有关议案、质询案时,注重提出高质量的审查意见;结合本委员会工作职责,积极向本级人大或常委会提出高质量的议案;全力协助人大常委会监督“一府两院”,组织开展好执法检查;对人大及常委会需要讨论、决定的重大事项和人民群众反映强烈的重大问题,进行调查研究,向人大常委会提出报告,提出相应草案和决议草案;认真开展好备案审查,充分发挥专门委员会在备案审查方面的专业优势;主动、积极联系人大代表,着力督促本委员会有关的建议、批评和意见办理落实;真正把专门委员会的专业性、权威性、实效性充分发挥出来。总而言之,把专门委员会的职能职权用实用好用足,切实提升县级人大工作整体水平。
  注重优化配置人员。着力优化地方人大专门委员会组成人员结构,在配备专门委员会组成人员时,严格政治和专业要求,注意老中青相结合,形成合理的知识与年龄结构,逐步降低从党、政领导岗位转岗的临近退休干部在专职委员中的占比。进一步提高专门委员会人员的专业化程度,既要考虑大的专业分工,也要引进各方面专业人才,特别是选任具有较高的法律、经济、财政等方面专业知识的代表担任专门委员会委员,以满足专门委员会工作要求。进一步提高专门委员会专职委员比例,逐步实现专职化,实行人大常委会专职委员同时兼任专门委员会委员制度。
  注重完善工作制度。《地方组织法》只对县级人大设立专门委员会做出了原则性的规定,具体工作机制还需要进一步完善。要在工作实践中积极探索并细化专门委员会有关法律要求,以法律的形式对专门委员会设置的原则、前提条件、专门委员会的类型、名称等加以统一规定,便于各地区统一设置,以满足专门委员会开展工作、促进人民与代表间沟通联系的需要,真正做到维护人大权威。从立法的高度,适时增加专门委员会的种类,如设立环境资源保护、农业农村、教科文卫等专门委员会,提高人大常设机构专门化水平,以利于专门委员会协助常委会行使职权。适当增加专门委员会工作机构人员编制,增加专门委员会工作人员,相关工作人员作为协助委员的工作助理,可以是兼职也可以是专职,不占用委员编制,在专门委员会的领导下开展工作。进一步完善工作规则或议事规则,在坚持民主集中制原则的基础上,依据专门委员会的职权范围设置相应工作方式。议事规则应当对会期、会议出席人数、会议表决方式、会议决定的执行等工作均加以规范和细化,提高可操作性。此外,为发挥专门委员会作用,可以进一步规范列席制度、旁听制度,扩大人大代表、公民对人大工作的参与,并明确参与结果的法律地位和法定效力。以县级人大设立法制、财经等专门委员会为契机,在县域或者更大范围内,设立法律、财政、经济等专家委员会,建立专门委员会“智囊团”,充分借用“外脑”,争取更多专家、学者和专业人士参与到人大工作中来,邀请他们参与活动,献计出力,不断提升人大工作水平,推动人大工作与时俱进。
  注重加强自身建设。专门委员会应按照政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁的要求,加强工作机构和干部队伍的思想、组织、作风建设,建立和健全各项规章制度,加强干部的学习、培训,提高服务质量和效率。重视人大专门委员会干部队伍建设,从人大事业的长期发展来看,加强人大机关干部与党、政部门的人员交流;做到人大干部有进有出,增强整个国家机关干部队伍的活力,提高工作效能。着力为专门委员会组成人员知情知政创造条件,为专门委员会组成人员参加有关重要会议、阅读文件提供方便。推行专门委员会组成人员履职情况通报和年终述职制度,倡导积极履职蔚成风气,督促委员主动履职。实行激励制度,对撰写议案、审议发言、参与履职优秀的委员要进行表彰奖励,鼓励先进,树立标杆。
  注重扩大联系交流。法律明确上级人大对下级人大是工作指导关系。业务上,上级人大特别是设区的市级人大与县级人大指导联系更紧密,要加强对县级人大在专门委员会的设置、制度建设、工作运转、自身建设等方面的指导,通过调查研究、经验分享、现场指导等方式不断加强上下级人大之间的交流联系,不断提升县级人大专门委员会的工作能力和水平。要为县级人大专门委员会交流学习创建平台,加强县级人大之间的信息互通,通过“引进来、走出去”等方式,主动学习外地先进经验,改进工作方法,提高工作效率,促进专门委员会工作不断发展和完善。

责任编辑:刘桥松
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